美式民主的三权分立之一:美国国会

Broadcasted at September 13, 2015 at 11:44AM:

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文 / 龚小夏

三权分立是美式民主的特征。但是,由于美国在世界上的影响,很多人会误以为所有的民主国家都存在类似的三权分立制度。事实上,三权分立是美国的国父们首创的。世界上大多数民主国家,并没有美国的这种严格的分权制度。

在欧洲多数国家里,我们看到的是议会民主。比如在英国,政府是从议会中产生的。到英国的下议院去看,人们在大党的成员中不仅能够看到现任的首相及其内阁,而且在反对党中还有影子内阁。一旦议会的选举结果出来,影子内阁马上就成为掌权的内阁。

二次大战结束时,领导战争胜利的丘吉尔首相在谈判中途被选了下来,换上工党的艾德礼,这是英国议会内阁制度最典型的体现。

美国的国父们在设计这个国家的制度时,民主并不是首先的考虑,如何制衡权力才是。在他们看来,权力集中是政治的万恶之源。分权才能保证公民的权利。所以,美式民主从大面上来说是三权分立,但实际操作中分权更为仔细。

立法上,联邦一级有参众两院,地方上每一级行政单位都有民选的议会,哪怕只有几百人村镇也有议会。行政上,每个地方都有地方政府,与联邦权界分明,不存在中国式的上下级关系。司法上,司法部门不仅独立于行政与立法权,而且每级法院都有明确的权力。在审判时,法官与民众组成的陪审团也有明显权界。

我经常想,能够将权力分得如此仔细、如此分散的人,思维是多么慎密,恐怕到了现代心理医生会产生兴趣的地步。

今天先谈谈国会。我个人对国会最熟悉,也最感兴趣。国会被称作“人民的房子”(people’s house),众议员435位议员,参议员100位。我的办公室就在国会大楼旁边,我也经常会过去走走,找议员聊聊。根据《美国宪法》,这些议员掌握着美国的最高权力。每个普通人都可以到他们办公室去找议员反映意见。外国人也不例外。

这些年华盛顿游客里中国人的面孔逐年在增加。在白宫、国会、博物馆和纪念碑面前,一年四季都能听到各种汉语的方言。根据当地政府的统计,每年到美国首都来旅游的中国人大概有六十多万。

可是,国会的办公大楼里却很少看到中国人。这里我说的不是那座有着罗马式圆顶的宏伟的大厦(现在正在修,2017年1月完工),而是附近那六栋看上去很普通的白色或浅灰色的楼房。北边的三栋是参议院,南边的三栋是众议院。

国会办公大楼前没有身着戎装的卫兵。进进出出的人里有的西装笔挺,有的不过是寻常的汗衫牛仔裤,却无一会因为衣着而遭到阻拦。通过安全门检查之后,人们就能看到一个连一个的套间。资深议员的办公室可能大一点,资历浅的会小一点,但是按照目前中国大公司或者中央政府机关的标准来看,这里非常拥挤。代表六十多万选民的众议员通常有一间二、三十平米的办公室兼会客室,手下的助理们则挤在狭小的空间里。哪怕是在美国权力结构中位居第三的众议院议长,其办公室也简朴得令人吃惊。

看到挂着国旗与州旗的门口,就是议员的办公室。门上有他们的名字,还有“欢迎进来”的牌子。

议员办公室通常装饰得比较简单,但是挂着许多有意义的纪念品。这里的“国家公仆”们将日常办公的地点装饰得如此简单,或许是出于信念,但也是因为公众的监督——只要是在上班时间,议员办公室的大门是敞开的。每个来到这里的人都可以随意走进去看上几眼,或者是递交上一封请愿信之类的文件。

能够拿出该议员所代表的选区的驾驶执照或者选民登记证的人,还可以索要华盛顿的地图或者参观白宫的门票。如果议员本人不在,助理们经常会邀请来客到办公室里面去参观,看看挂在墙上的照片或者别的装饰物。要是碰巧议员本人走出来,游客合影留念的要求绝不会被认为是唐突。

这里的食堂普通人也可以进来吃,价钱与外边没有什么区别。到那里吃饭,往往会看到一些在电视上经常出现的脸。通常人们不会去打搅他们吃饭,不过也有好奇的外地游客,截住要照个相,大概是不会被拒绝的。认识的议员多了,也就看得出来,他们其实与普通人没有什么区别。

参观过华盛顿市正中那座圆顶国会大厦的人往往会为其宏伟所震撼,可是会给人们留下更久远深刻印象的却是美国权力核心中那些平凡人可以随意进入的平凡的办公室,那些由平凡的选民推举出来的代表他们治理国家的平凡的议员。

看着这些平凡的人在治理国家,我经常会想,这真是一种非凡的制度。

我曾经带著名的左派司马南到国会办公大楼去。到了议员办公室的门口,我让他推门进去,他不敢。我去推了几个门给他看,结果他壮着胆过去推开了一次之后,很高兴地又去试了十多次,之后感慨地对我说:还真是有民主制度这回事儿呀。

“北美崔哥”也跟着我去了一趟。由于他能说英文,路上还与好几位议员聊天、采访。

“先生,人民就在这里统治国家”(Here,sir, the people govern)——美国国父亚历山大·汉密尔顿这句名言,被铭刻在美国国会大厦长廊的墙壁上。国会的许多设置,正是对这种精神的反映。

目前众议院435个议席,每个席位代表着七十多万居民;参议员共100名,五十个州无论大小各占两席。

1787年通过的《宪法》,规定国会每年至少要开一次会。当时联邦的事务不多,议员们都是兼职的,只有才开会期间才能领到每天六元的补贴。到了1815年,美国的版图扩大了一倍以上,国会工作繁忙起来,议员们也才开始领到了一千五百美元的正式薪水。

2015年国会议员的工资是十七万四千,不算少却也不算太多。不少囊中羞涩的议员们还要在业余时间去找点外快,像那些有医生执照的会继续行医,笔头子来得快的会去写书,做投资的也仍然继续去炒股票。不过如今的国会不像从前,议员都必须全职工作,更不得从事任何涉嫌利用政治地位牟取私利的事情。除了八月份会有一个月的长假、圣诞节和新年期间会关门几个星期之外,议会平时总在开会状态。而到了休会期间,议员们都会趁此机会回到本选区内拉票。

我认识的一位医生出身的议员,到国会之后收入大减。他有一些过去的病人,他每周六回去继续给这些病人看病。

马克·吐温有一句名言:“国会休会的时候也是我们的自由和钱包最安全的时候。”(Our liberty, ourwallets are safest when the legislature’s not in session.)他建议让国会议员们“半职工作,并且有任期限制……当他们不得不在他们给其他人设立的法律法规之下生活的时候,也许你们就能看到华盛顿会具有更多常识感。”

这些年来,呼吁减少政府干预的人越来越多。有不少人提出,应该让国会重新回到半职而不是全职。

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其实,目前美国各个州的议会大部分仍然不是全职的立法机构。在五十个州里面,只有四个州——加利福尼亚、密西根、纽约、宾夕法尼亚——的议员全职全薪,另外还有七个州的议员工作时间大约相当全职的80%,算得是全职议会。十七个州的议会工作时间50%上下,其余二十二个州为60-70%左右。州议员的工资也不高。全职议会的议员平均工资还不到七万美元,半职议会还不到一万六,而60-70%的也只有大约三万五千美元,有的甚至更低。因为选民坚信,从政不应该是致富的途径。

以最古老的弗吉尼亚州议会为例。这个议会有上下两院,上院四十位参议员,下院一百位众议员。在双数的年份里,议会开会时间为六十天,在单数年份中却只有三十天。(单数年份是选举年,多数议员要花大量的时间在竞选上面。)目前参议员的工资为每年一万八千,众议员一万七千六百四十。如果仅仅靠议会的工资,绝大多数议员就会生活在贫困线之下。议员仍旧在自己的行业中工作,立法不过是他们的副业,因此他们也就无法成为如联邦议员那样的专职政治家。该议会下院议长豪威尔曾经对笔者这样描述:“不仅我们能看到邻居失去工作,我们自己也不时会面临失业和破产的威胁。在立法的时候这些都会被考虑到。”

国会也是挨骂最多的政府部门。按照不久前的民调,民众对国会的支持率多的时候只有17%,少的甚至到了9%。问国会与蟑螂谁更好,答案是蟑螂;问国会与痔疮谁更可以接受,答案是痔疮。

问题是,当选民回答的时候,想的都是自己不喜欢的议员,而不是自己选出来的那一个。民调发现,大多数议员在本选区是很受欢迎的。否则他们也选不上。

如果来到首都,去看看国会的辩论会给人留下深刻而有趣的记忆。参议院与众议院的会议厅是分开的,除非两院通过决议召开联会会议,否则两边开会井水不犯河水。长方形的议会大厅四周有着剧院楼座那样一排排的作为,从那里可以俯瞰开会的情况。这里叫做“看台”(gallery),座位是留给人民和新闻媒体的。

每个人——包括外国来的游客——都有进入看台的权利,不过因为座位有限,这些年来实行了凭票进入的制度。各州的居民只要给自己选区的众议员或者本州参议员写信,该议员的办公室就会将门票寄过来。这些票并没有指定的日期,整年有效。万一议员办公室疏忽没有寄出,人们有权直接到他们的办公室索要。外国来的游客只要出示护照,就能在国会的访客中心领取门票。如果实在是错过了所有拿票的机会,也可以等一等——下午六点之后以及周末都无需凭票进入。不过要记住,在看台上不允许任何打扰议会程序的动作,包括照相或者喧哗。

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有一次,我带一位国内来访的朋友去看辩论。去之前他对我说,华盛顿他来过很多次,国会也去过,可以免了。我劝他去看十分钟。结果那天下午正好是参议院在辩论一个重要的法案。99位参议员在座,包括中国人也很熟悉的麦凯恩、舒默等等。他一高兴,虽然听不懂,也呆了一个小时。

这个历史上最强大的国家的权力中心向世界开放,欢迎人们前来观看人民是如何在进行统治。这就是汉密尔顿说的“人民在这里统治国家”。

国会每年要讨论,决定是通过还是否决七千到一万个立法法案。这么多法案,短的有几十页,长的一、两千页(奥巴马推动的医保法案有两千四百多页),国会议员怎么看得过来?是通过还是否决,如何决定?

我在竞选州议会的时候,曾经犯过一个最基本的错误。我对选民承诺,会仔细地看每个议案。结果议长马上打电话告诉我,说每年的议案有五千个。

美国第二十八任总统、民主党籍的伍德罗·威尔逊是个知名的历史学者。他曾经这样形容国会的工作:“Congressin session is Congress on public exhibition, whilst Congress in its committeerooms is Congress at work.”(国会议员在开会的时候是给公众表演,国会议员在委员会里才是工作。)

为了能够有效地工作,国会按照立法的领域——比如拨款、军事、税收、外交等——组成了各种委员会,最重要的委员会下面又有分会。比如众议院的拨款委员会,下面就分为农业、商务、国防、能源、金融、国土安全、环境、劳工与教育、外交等十二个分会。委员会的主席基本上由多数党资格最老的成员来担任,而少数党方面最重要的成员则被称作“资深成员”(rankingmember)。委员会的数目会根据情况而变化,目前参众两院共有大约二百个委员会以及分会。

一个议员的权力大小,就要看他在哪个委员会服务,以及在委员会中的地位。最有权的,比如拨款、预算、军事等等,大都只有比较资深的成员才能进去。

在议案被提出之后,首先必须进入各个相关的委员会,委员会的主席掌握着是否让议案进入立法程序的权力。如果主席认为该议案不恰当或不重要,就会搁置起来。绝大部分的议案也就这样胎死腹中。而主席支持的议案,将交付给委员会全体讨论,并让国会的专职工作人员来审核修订。通常只有在委员会内部通过了的议案,才会交给整个国会讨论与投票。

因此,在议会的选举里,赢得了多数票的政党——哪怕只有一票之多——将掌握国会中各委员会主席的职位,并且通过这些位置来左右整个立法议程。而少数党在委员会中的“资深成员”——那是个正式的职务——则会组织本党的成员来应对。

议员主要受的是选民的制约。如果有议员犯下严重错误,“当众批评”(censure)是美国众议院中处罚违犯了法律或者是道德准则的议员的三种途径之一。最严厉的惩罚的是开除,那需要三分之二的票数通过。在二百多年历史上被开除的众议员只有五人,其中三人是南北战争中南部联盟的支持者,另外两人则被法庭判处犯下了受贿索贿等重罪。其次的是“当众批评”,当事的议员必须站在国会大厅中,听取对他惩罚的决议。最轻的是警告式批评(reprimand),受到这种惩罚的议员不需要站在大庭广众之中。

有议员因为犯了法——比如偷税漏税——受到这种“当众批评”。如果不是议员而是平民犯下了类似的罪过,面对的将是司法机构而不是同僚。为什么国会议员有这样不受司法追究的特权?

这种做法来自于英国议会豁免权的传统。在王权与国会冲突的时候,为了保护民意代表的安全,在没有经过议会自身的同意或者是特别的法律手续之前,议员不得因为言论、债务或者其它民事诉讼而被逮捕。美国宪法也继承了这一传统,规定议员除了犯叛国罪、重罪、妨碍公共治安罪之外不受逮捕,而且特别强调他们“不得因为在议会发表演说或辩论在他处受到审问。”

美国的议员在言论和行为上享有非常大的自由,就连“当众批评”这种做法也极为罕见,在历史上一共只有23次。从原则上来说,人民选出的议员,只有选民才可以将他们赶走。所以,宪法规定议员在前往国会开会的途中以及开会期间不得受到逮捕。即便他们因为犯罪正在坐牢,也必须将他们放出来开会。即便是在最近的历史上,也有不少议员因为犯罪被调查,但却仍然被选进国会的例子。
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